环境保护的社会治理--环保部政策研究中心主任夏光

我今天讲的题目是环境保护社会治理，这也是有点新的提法。环境保护的社会治理指的用社会的力量来从事环境保护这项事业。
党的十八届三中全会决定对改进社会治理的方式做了很多具体的部署。在环境保护领域新颁布的环保法专门开辟一章来讲信息公开与公众参与，应该说这是一个具有历史性意义的事件。
    四中全会强调“依法治国”，环境保护作为国家治理体系的一个重要内容，面临一个深刻的变革。怎么变革呢？也很简单，就是说过去靠政府在卖力气干，过多的依赖政府治理，现在我们要更多的实施社会治理，这就变成一个新的治理模式。我们今天就这个问题给大家谈一些认识供参考。
    首先我们讲环境保护的社会治理就是动员社会力量来参与环境保护工作，实现改善人民环境福祉，增加人民在环保方面的福祉这样一些行动的总和。环境保护社会治理就是依靠人民、为了人民，就是走环境保护的群众路线。这样一种群众路线和原来的政府治理之间不是矛盾的关系，是一个互补丰富的关系，你过去是单条腿蹦，现在是两条腿走这样的关系，一条腿不否定另一条腿。环境保护社会治理的基础是公众参与，但是不等于公众参与。社会治理和公众参与的概念略有区别。从公众参与用词来讲假定这个公众是政府的事情，公众参与是别人，你是外在，而社会治理改变了这种认识，他不认为环境保护是政府的事，就是你社会的事，社会和政府共同拥有的事，这两者主体地位不一样。社会治理在当今社会里面从一个认识层面上发生了地位的改变。
    为什么要推动环境保护的社会治理呢？
    首先是源于我们转型社会力量变化的需要，所谓转型社会就是我们过去靠政府推动一切，管理一切的社会，现在转向靠社会的市场发挥更多的力量，人们都去追求经济利益，人们又有义务维护公众利益这样的矛盾过去是靠政府来协调，现在更多要靠我们社会的发育，自己成长来协调。
    环保方面显然也是这样，为什么我们环境问题严重，从本质来讲就是环境作为一种资源既需要用来维持我们的基本生存需要，比如说空气、水、安全的食品这都是基本的环境的需要。但是现在由于我们的环境过多用来排放污染物，搞生产和发展，我们的生存本身受到威胁。这样的转型社会里面利益的冲突，人类自己生存发展的需要和经济发展的需要之间有一个冲突。同时一部分人追求经济利益的需要，与另一部分人承担环境损害的现实之间有一个矛盾，这个矛盾就需要一种协调，需要一种机制来解决这个矛盾。过去我们环境问题不突出的时候，大家相安无事。现在到了一个需要不断提升对抗污染力量的时候，现在没有办法再拿出更多的环境来承载污染了，我们要维护基本的生存环境权力。这时候我们可以说环境承载力就由过去的宽松到现在的紧缺这么一个转型，这是一种客观现实，是中央经济工作会议所说的环境承载力达到了上限的一个表述。这时候我们单靠政府来协调就力不从心了，必须增加人们对社会力量的依赖。为什么说转型社会，社会的需求，社会的渴望比过去强大，他要出来表达它的意愿，这就是社会治理。
    第二社会治理是基于经济成本的考虑。过去治理模式以政府为主，立法、执法、罚款等这些手段，我们现在成千万的企业，单靠政府的几十个人执法队伍管不过来，需要极大扩充队伍才增加编制才能完成执法的任务。我们编制不可能这样十几倍去增加，因为他是行政成本，最后是由税收任来支付。环境管制成本实际上是在快速的增加，我们没有这么多力量去监督企业，去执法，需要我们寻找更加能够完成任务的力量。
    这时候可以看出来社会力量是具有特殊的价值。它的价值在哪里？第一它没有编制，需要多少就有多少，根据需要来。第二无处不在，群众的眼睛是无处不在的。社会的力量具有无限的边界，过去是因为政府不会组织群众，又觉得不需要组织群众他就自己跟了。我们现在需要我们增强力量的时候就想到了我们的人民群众，这就是社会力量是我们环境保护的潜在资源，把这些资源动员起来总体上就会增强保护环境权益的基本力量。
    社会治理本身也需要成本，不是说不花钱，但是这个成本具有分散性容易实现。比如说打个比喻说我请大家看一场电影，这个很难做到。因为我承担不起看这场电影所有的成本，但是说我放电影大家买票进来看，每人分担一点，这个电影就可以看，这个就是简单的比喻，成本集中的时候难以承受，但是分散以后容易承担下去，这就是一种社会治理的原因。
    出于这种理由，我们下一步看环境保护社会治理到底要怎么去做？我们说公众参与已经做好环境保护的社会治理提供了一个前奏，已经形成了基本的体系，但环境治理的公众参与要提升到社会治理的模式中去还是要有一个转变。我们过去所用的治理模式是政府直控型，它的特点就是政府包揽所有环境保护的工作，微观监督、宏观调控，还使用一些经济手段，这都是政府治理模式。这种模式按照我们刚才所说进入社会治理的阶段实际上就变成一种社会制衡型的治理模式。什么是社会制衡？过去是政府直控，政府直接制衡管理你这个企业，社会制衡是靠社会力量平衡它。在政府的主导下，社会力量来发挥基础性的作用，不是每件事情都需要靠政府出面才能办成，市场是可以自己干的。这样一种由社会力量和污染环境、破坏环境力量相对抗的模式是一种新的可以探索的一种治理模式。
    在日本的环境管理也有这样一种机制，公众和企业之间会因为污染问题有纠纷、冲突，公众可以到环保部门来投诉，政府部门并不直接出动说我去检查你、罚你款。他是听你的申诉以后，类似法庭一样他做一个仲裁，提出一个方案让你赔他的钱或者是减污，如果双方能够达成那就OK，回去执行就可以了。如果达不成，你上法院告去。政府搞半天还是坐在办公室，没有出去，为什么不出去？因为他人少，没有力量所有地方到现场去一趟。这就是一种社会制衡型的管理模式。如果有这么一套机制起作用，我们不需要天天执法，把政府由当事人转变为一个中介人的身份。建立社会制衡型的环境治理模式就特别依赖于法律，必须要依法有据，所谓法就是对企业法定行为的边界。公众维护权益到什么程度，也是由法律所规定。我们说新环保法大幅度增加了社会公众参与的权力和监督的权力，引起社会治理它是一个起爆点，这个时期开始未来的社会治理环保方式是不一样的。新环保法颁布之后肯定会出现社会参与逐步走高的态势。
    环境公益诉讼的案例将会快速的增长，现在还没有太多案子出来。很多社会环保组织都在跃跃欲试，最近江苏台州的环保联合会已经开始起诉企业了，这里面还有很多法律我们不熟悉的过程，有一些磨合的过程，慢慢就会变熟悉。环境公益的诉讼将会快速增长，公众对这些案例也会比较关注。关于社会的信息公开申请也会大量增加，社会舆论包括我们传统媒体和虚拟媒体都会对环境问题关注和评论。我们公众对建设绿色的生活的自觉性也会增强，有绿二代的标志其实就是有很多人自愿成为绿色出行的标志。在这样一种新型的社会制衡的模式里面我们可以把公众参与的概念转变为社会行动、社会动员的概念，它比公众参与更加提升一个层面。
    具体怎么做才是社会治理的路径，总体分为两大方面，一个是我自己怎么做，一个是我向社会怎么做。这两个途径分别对应两个体系，一个是责任体系，一个是权利体系，责任里面包括义务，权利里面包括利益。对社会尽到责任，是我从我自己做起，除了自己做好之外，我对这个社会是有一定的权利，比如说监督权等等各种权利，把这两个体系做好是社会治理目前要打通的几个渠道。首先要建立社会的责任和义务体系，对社会公众履行他自己的社会责任，培育具有生态文明意识的新型公民。过去很多人把生态文明建设理解为花钱，不是污染了吗？治理，生态破坏了吗？修复，几千万、上万亿下去不信环境改善不了，确实可以改善环境，但是生态文明建设最要紧的核心部分除了生态自然环境面貌之外，最重要是改变我们的人心，改变我们的意志、意识。必须人是新型意识的公民，才能叫生态文明，否则单纯就叫环境保护就完了。生态文明比环境保护更多的部分就是改变人，构造一个绿色的社会它的重要作用不亚于构造一个绿色的环境，这才是我们生态文明的意义所在。
    具体而言这样一个权利、责任和义务体系包含这些方面，首先就是生态意识，我们要有新型的社会伦理观，这个伦理观在社会主义核心价值体系里面也有所体现，一共24个字，价值里面有文明那一条，文明就包含了生态文明，其他的一些价值观里面也跟环保生态有关系。这个伦理价值观，当然一方面是国家的发展观要改变，这个提出来科学发展观，国家改变了他的伦理观。我们社会是否改变了呢？很难说，我们企业在追求利润的时候是否意识到他有环境的责任呢？有很多企业不是这样想，他认为我躲过了环保部门的监督，我偷偷排放省钱了我就是棒的，实际上他的价值观有问题。还有企业的社会责任感和荣誉感还有环境慈善之心都是新型社会所需要的价值意识形态。
    第二个工作要做的自我行动就是践行绿色生活，你日常生活中节水节电生活，循环使用的材料，比如现在大家网络上倡导把旧衣服捐送出来也是很好的绿色生活，绿色出游，旅游的时候保护环境，这是最基本的绿色生活要做到。现在我们说转型社会非常明显，你去参加旅游一定能碰到两类人，一类人特别爱惜环境，真的不随便乱丢东西，他拿个东西追着垃圾筒扔掉，还有一类人就是随手乱丢。这就是转型社会一个景象。再往后十年、二十年我相信第一类人爱惜环境的人会越来越多，随手乱扔东西的人越来越少以至绝迹。
    第三，每个人作为一种责任有义务去传播科学的知识，现在微信上面传播各种很多东西不一定都是科学，所谓科学的知识就是经过人类检验成立这种知识。包括我们教育，绿色科技的创新等等，这是一种义务。绿色教育是我们社会组织教育这个系统里面的重大责任，现在大学、中学、党校都负有绿色教育的责任，承担不起这个责任，社会治理就缺一大块。我们说的媒体既是监督者，同事也有传播科学知识的义务。
    第二个体系就是要建设我们的权利体系，这是社会治理里面比较重要一部分，前面具备绿色公民意识的基础上我们需要一种的权利体系，到目前为止应该说还是不太充分。尽管环保法会扩展一大步赋于信息公开的权利等等，但还需要很多具体的法律，比如说民事法律、经济法律等等里面增加对公众权利授权的规定。要赋于更多权利来拓宽公众参与、公众行动的渠道。至少在环境权方面，这几个基本权现在还不充分，知情权有时候你知道，还得申请，还要更多的公开。政府在这方面很给力，很拼，努力的公开信息。现在我们进一步要发展对企业信息的公开，现在企业第一手监测环境资料、排污资料不是公开信息，只能公布一般的信息，排放信息还不够充分。监督权、索赔权、议政权都是公众环境权利里面重要部分，特别是索赔权，如果公众通过环境公益诉讼能够创造积极效应，这就能够刺激激励很多组织来专门从事环境污染的诉讼。因为他可以通过这个获得钱，能有收益，在过外这样的机构是有的。但是直接受害者要有索赔权，这个不用说，渔民养鱼被毒死，可以赔，这是属于民事范畴，不是环境公益诉讼。议政权就是公众参与国家制定环保政策的权利。
    第二哥权利是监督企业环境行为权利，在这方面体现比较多，12369举报电话可以打，可以参加对企业环境信用评级，还有举报企业行为等等都是公众的权利。
    第三个权利现在还在发展之中，就是公众社会有监督政府的权利。这个未来是要更加发展的领域，现在公众通过监督政府工作只能通过人大代表，由人大代表在人大会上对政府的执政行为进行评论，作出批评。真正公众批评政府的渠道很少，对政府监督是政府治理现代化的部分，政府要接受人民群众监督是天经地义的。
    第四就是推进环境信息公开，信息公开里面现在有很多的政府部门已经在做，比如地方环保部门有网页，有公众平台，还有微信公众号、手机报等等，公众能通过这些新闻介质参与环境监督的具体渠道。维护环境权益方面就是打官司去了，那几个权都是通过你的诉讼行为和你的维权行为来实现的。
    同时公众能够参与环境公众事务，比如环境影响评价，环评法规定有公众参与发表意见途径，很多地方做的不好。我们要用我们的生态环境还有自然资源支撑发展，我们需要搞建设，要在法律规定的范围内来搞建设。
    最后公众能够参与环境立法工作，环保法吸收了一万多条社会意见，这是很好的进展，以后的环保法也是这样，人大代表和政协委员作为人民群众代表，会更深参与环保立法的工作。
    有序发展社会组织也是社会治理重要部分。现在国家改革力度很大，环保类组织基本上属于注册登记类，不需要挂靠，这就是重大的社会进步。我们社会组织是有法律法规来管理，预计社会环保组织也会随着社会治理发展逐步增加。
    关于社会治理三点建议，首先要坚持政府的决定性作用，第二发起社会绿色进步运动，最后就是设立环境保护的社会管理机构。
    社会环境的社会治理目前为止还是一个新兴事物，我们都在积极探索，主要是起到一个把政府、社会市场的力量均衡合理配置使用的作用。如果说环境保护的生态文明建设领域政府是正规军的话，社会治理就是民间的武装。毛主席说过兵民是社会之本，把两个合起来才是胜利之本。有人民群众支持他，用几百万辆小车推着他，他才走向胜利。今天的环境保护和生态文明建设也是需要这样的砝码。